Quid des partenariats public-privé dans le financement du Plan d’accélération de la transformation ?

Quid des partenariats public-privé dans le financement du Plan d’accélération de la transformation ?
Le consensus est largement obtenu sur l’opportunité des Partenariats Public-Privé (PPP) pour le financement des politiques publiques, les acteurs du monde de la finance les conçoivent d’ailleurs aussi comme tel, c’est-à-dire, un instrument de financement de projets. Le Gabon quant à lui a compris la nécessité de les encadrer en leur consacrant un cadre juridique et institutionnel, par le truchement de l’ordonnance de 2016 sur les PPP, et avec elle, ses différents textes d’application. Résolument engagé dans un long processus de réformes structurelles et institutionnelles, et par la même occasion, devant relever les défis de la transformation économique à travers le document de politique adopté à cet effet, à savoir, le Plan d’Accélération de la Transformation (PAT), le Gabon devrait assoir une stratégie de financement de ce programme qui le tiendrait éloigné à la fois des Fonds Vautours, de l’assistance, des aides et des crédits. Toutefois, le PAT a retenu comme principales sources de financement, les FINEX, l’État et les PPP, qui représentent entre 1700-1800 milliards de FCFA dont 35 à 40 % de ce montant est déjà sécurisé.
Bien que voués aux gémonies par plusieurs pourfendeurs, les PPP sont à côté des Green Bonds et des Diasporas Bonds, des instruments financiers innovants et efficaces pour la réalisation de la croissance. Ces instruments ont été testés dans plusieurs pays, et dans ceux-ci, les PPP sont priorisés, notamment au Sénégal avec la construction de l’Autoroute à Péage Dakar-Diamniadio, et la Côte d’Ivoire avec la réalisation de plusieurs projets de PPP dont le plus emblématique est sans nul doute le pont Henri Konan Bédié d’Abidjan. Ainsi, les PPP ont donné des résultats satisfaisants dans ces pays y compris dans les pays anglo-saxons.

Dans le contexte actuel du Gabon, celui de la mise en œuvre du PAT, qui comporte comme vision stratégique, «la préparation de l’après-pétrole », et qui repose sur trois pivots essentiels, à savoir : le Pivot économique, le Pivot social et le Pivot transverse, les PPP peuvent s’inscrire de façon efficace et efficiente dans la réalisation des projets contenus dans ces pivots. De ce fait, comment assurer une contribution viable des PPP dans le financement et la réalisation desdits projets ? Néanmoins, quelles peuvent être des contraintes qui empêcheraient une mise en œuvre des PPP dans la réalisation du PAT ?

Les PPP sont un levier important dont il faut montrer les conditions d’une utilisation optimale des dans le financement du PAT (2), mais, plusieurs facteurs, partout dans le monde ont constitué des obstacles pour les PPP, et le Gabon n’est donc pas épargné, tant ceux-ci peuvent être des limites sérieuses auxquelles leur mise en œuvre est confrontée dans le cadre de la réalisation et le financement du PAT (1).

1. Les limites de la mise en œuvre des PPP dans le financement du PAT

Le Gabon fait partie des pays en Afrique qui disposent d’une législation récente sur les PPP, et qui malheureusement souffrent des problèmes identiques à tous les dispositifs juridiques encore au stade embryonnaire. L’absence d’un certain nombre de projets réalisés en PPP est tout aussi une carence, car, la réalisation de projets devrait offrir des retours d’expérience qui permettraient de tirer des leçons des échecs et des réussites. De fait, la faiblesse des cadres juridique et institutionnel des PPP n’est pas de nature à favoriser la réalisation des projets viables, ces derniers sont plus susceptibles d’alourdir la dette publique que de garantir une optimisation des ressources pour l’État. En effet, l’ordonnance de 2016 comporte plusieurs tares et incohérences qui ne sont pas en phase avec la pratique des PPP, qui ne sont pas favorables à la réalisation des projets résilients.

L’absence d’un régime général des Délégations de Service public (DSP) dans le dispositif actuel par exemple, limite le recours aux PPP concessifs dont la principale caractéristique est le paiement par les usagers. En réalité, l’ordonnance de 2016 sur les Partenariats Public-Privé ne l’est pas, car, ne prenant pas en compte des DSP, comprenant la Concession, l’Affermage et la Régie intéressée. En l’espèce, elle n’est qu’une ordonnance sur le Contrat de Partenariat, et dans une moindre mesure sur le Partenariat institutionnel, qui sont les deux types de contrats de PPP qu’elle prévoit.

Sur le plan du cadre institutionnel, la non-opérationnalisation de l’Unité PPP, son organisation et ses attributions, ajouter à cela, la non-opérationnalisation des organes de contrôle a priori et a posteriori, sont autant de facteurs qui contribuent à une passation des contrats de PPP avec beaucoup de légèreté et de complaisance, au mépris des impacts de telles pratiques sur de l’argent public, sur les usagers des services et des ouvrages publics.

L’absence d’une ressource humaine de qualité et dédiée est un handicap en plus pour la mise en œuvre des projets de PPP. Il faut le rappeler, les PPP sont des contrats d’une complexité extrême, aussi bien dans leur préparation, leur mise en œuvre que dans leur suivi, ils requièrent une ingénierie contractuelle de pointe, donc une main-d’œuvre qualifiée et formée aux outils et techniques contractuels des PPP. Cette ressource humaine est nécessaire aussi bien, au sein des organes dédiés aux PPP que dans les cellules sectorielles logées dans des ministères sectoriels et qui doivent en réalité jouer le rôle des Cellules de Passation des Marchés dans le cadre des Marchés Publics, de sorte que les autorités contractantes puissent négocier des contrats à armes égales avec les opérateurs privés.

Ainsi donc, il est recommandé comme solution d’urgence au Gabon de procéder à la refonte de son cadre légal et qu’il procède à la formation d’un personnel dédié aux PPP. Mais dans une vision à long terme, il sera nécessaire d’élaborer une stratégie nationale PPP avec des axes stratégiques clairement identifiés. Cela contribuera à fixer des objectifs, savoir comment où et quand faire recours aux PPP.

2. Les conditions d’une utilisation optimale des PPP dans le financement du PAT

Les PPP ont vocation à s’appliquer dans tous les secteurs de l’activité économique, qu’il s’agisse des travaux d’infrastructures (routes, ponts, ports, aéroports, centrales thermiques, barrages hydroélectriques, chemins de fer, écoles, hôpitaux, panneaux solaires, éolienne, etc.) ou des services. Il est donc impératif d’établir un portefeuille de projets prioritaires et bancables parmi ceux contenus dans différents pivots, au moyen d’études minutieusement menées. Il convient de dire que le PPP ne doit pas être un choix systématique, où il ressemblerait à un effet de mode, il est des situations où l’option de la maitrise d’ouvrage publique (Marché Public) est moins coûteuse pour l’État que l’option PPP, cela n’est vérifiable qu’après une évaluation préalable, qui est d’ailleurs une obligation légale.

Aussi, même si l’organe d’assistance technique aux autorités contractantes n’est pas opérationnel, la passation des PPP exige une procédure de mise en concurrence dans la sélection des partenaires privés, l’appel d’offres est donc la procédure de principe, la procédure de droit commun. Curieusement, au Gabon, l’exception devient le principe et inversement, car, rien n’explique que tous les projets de PPP passés le soient par entente directe. Le Projet La Transgabonaise : plus de 600 milliards de FCFA ; Kinguele Aval : 80 milliards de FCFA, et plus récemment, deux projets dans le secteur de l’énergie et dont l’entente directe a été approuvée en Conseil des ministres.

Il faut comprendre que l’Appel d’Offres n’est pas fortuit, il permet d’augmenter les chances de choisir la meilleure offre technique et financière possible, parmi les offres de tous les soumissionnaires... Or, l’Entente directe qui est une procédure d’exception ne doit être recouru qu’après avoir épuisé toutes les possibilités de mise en concurrence. Le recours à l’Entente directe est contraire aux principes généraux de la commande publique à savoir : la concurrence et la transparence des procédures, la liberté d’accès, l’égalité de traitement des candidats, le respect des règles de bonne gouvernance. Le recours à l’Entente directe disions-nous, révèle en vérité la faiblesse des instruments de gestion et de contrôle de la commande publique, et est surtout mal perçue dans l’opinion publique, car, elle conforte celle-ci dans son idée selon laquelle, la passation des machés de l’État est le bastion de la corruption, du favoritisme et des pots-de-vin.

Enfin, il est souhaitable de prioriser les PPP à paiement par les usagers, car, la conclusion des Contrats de Partenariat qui est dû à l’absence d’un régime général des DSP pose un problème de dérapages budgétaires. Le principal risque de l’option du Contrat de Partenariat se situe sur la soutenabilité budgétaire, il faut éviter d’engager l’État dans une obligation de paiement pluriannuel, tant ce type d’engagement risque de constituer une sorte de « bombe à retardement pour les générations futures ». Cela permettra aussi d’être en phase avec la vision stratégique du PAT pour les Finances publiques, c’est-à-dire, augmenter les marges de manœuvre budgétaires de l’État gabonais en dégageant des ressources additionnelles.

Les PPP peuvent être mis en œuvre pour le financement du PAT, mais encore une fois, cela nécessite des préalables cruciaux, que si rien n’est fait dans ce sens, la dette publique du Gabon augmentera alors que les PPP sont censés être une alternative à l’endettement public.

Crepin Aboghe Biteghe

Juriste d’affaires internationales,
Spécialiste des partenariats public-privé

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